Ceuta – Gechanteerd en ontmaskerd: hoe migratie een wapen tegen Europa werd.

De schending van het Ceuta-verdrag heeft blootgelegd hoe Brussel Marokko, Tunesië, Egypte, Libië en Mauritanië betaalt om migranten tegen te houden voordat ze Europa bereiken. Tegelijkertijd heeft dit systeem migratie tot een strategisch drukmiddel gemaakt en de EU kwetsbaar voor druk van regeringen buiten haar grenzen.

Europa  Ze kwamen rennend, zwemmend en zelfs drijvend op rubberbanden. Binnen korte tijd staken tienduizenden mensen vanuit Marokko de grens over naar Ceuta, de Spaanse enclave aan de Noord-Afrikaanse kust, via de zee en door een gat in het grenshek. De Spaanse veiligheidsdiensten werden overweldigd, opvangcentra raakten vol en wat begon als een lokale noodsituatie groeide al snel uit tot een crisis met gevolgen voor heel Europa.

Ceuta vormt samen met de Spaanse enclave Melilla een van de meest bijzondere grenzen ter wereld: Europees grondgebied op het Afrikaanse continent, omringd door Marokko. Wie erin slaagt de enclave binnen te komen, betreedt daarmee Spaans grondgebied en feitelijk de Europese Unie. Voor Madrid en Brussel vormen de hoge hekken, camera’s en patrouilles echter slechts de laatste verdedigingslinie. De belangrijkste barrière bevindt zich aan de andere kant, in handen van de Marokkaanse veiligheidsdiensten.

De reden voor de recente toename blijft onduidelijk. Aanvankelijk werd deze grotendeels toegeschreven aan geruchten op sociale media, smokkelnetwerken en een verkeerde interpretatie van een Spaanse rechterlijke uitspraak die de bevoegdheid van de autoriteiten beperkte om migranten die de enclaves over zee bereikten, onmiddellijk terug te sturen.

Maar in de dagen die volgden, groeide het vermoeden dat ook het optreden van Rabat een doorslaggevende rol had gespeeld. Volgens berichten in de Spaanse media concludeerden de inlichtingendiensten dat Marokko de massale oversteek niet van tevoren had georganiseerd, maar deze had laten gebeuren. De Marokkaanse grenscontroles waren volgens die analyse in juli geleidelijk versoepeld en boden weinig bescherming tegen de menigte op de dag van de doorbraak.

De president van de regio Ceuta, Juan Jesús Vivas, vertelde deze week aan het Europees Parlement dat er ongeveer 100 mensen om het leven zijn gekomen tijdens de paniek aan de grens en dat er nog tussen de 3.000 en 5.000 migranten in de enclave vastzitten.

EU-commissaris voor migratie Magnus Brunner pleitte ervoor om handels- en visumbeleid te gebruiken om druk uit te oefenen op Marokko, terwijl Vivas verklaarde: “Marokko is geen betrouwbaar land.” Maar de crisis werpt een veel bredere vraag op: hoe konden zoveel mensen tegelijkertijd een van de zwaarst bewaakte grenzen van de regio bereiken, en wat gebeurt er met Europa wanneer het land waarop het vertrouwt niet in staat of niet bereid is om hen tegen te houden?

De grens die begint in Rabat.

Sinds de vluchtelingencrisis van 2015 heeft Europa er steeds meer naar gestreefd om zijn effectieve grenzen naar het zuiden en oosten te verplaatsen.

In plaats van te wachten tot migrantenboten de kusten van Italië, Spanje of Griekenland bereiken, heeft de Europese Unie fors geïnvesteerd in landen van herkomst en doorreis. Dat geld is gebruikt voor de training van veiligheidsdiensten, de aanschaf van materieel, de verbetering van bewakingssystemen, de bestrijding van mensensmokkelaars, de terugzending van migranten naar hun thuisland en het voorkomen dat boten überhaupt vertrekken.

Marokko is een van de belangrijkste partners in deze strategie. Volgens cijfers van de Europese Commissie heeft de EU tussen 2015 en 2021 234 miljoen euro geïnvesteerd in migratiegerelateerde projecten in het koninkrijk. Met dit geld werden grensbeheer, de bestrijding van smokkel en mensenhandel, de bescherming van migranten, programma’s voor vrijwillige terugkeer en verbeteringen in het Marokkaanse migratiebeleid gefinancierd.

In 2023 lanceerde de EU een nieuw programma ter waarde van 152 miljoen euro, gericht op het versterken van het vermogen van Marokko om zijn grenzen te beheren, smokkelnetwerken te ontmantelen en migranten terug te sturen naar hun land van herkomst.

Dat programma maakte deel uit van een veel groter samenwerkingspakket met Rabat ter waarde van 624 miljoen euro. Vanuit Europees perspectief is de logica eenvoudig. Het is goedkoper om een ​​boot tegen te houden voordat deze vertrekt, of een groep mensen voordat deze het hek bereikt, dan om te moeten omgaan met duizenden mensen die al Europees grondgebied zijn binnengekomen, hen asiel te laten aanvragen en vervolgens maanden of jaren van uitzettingsprocedures en beroepsprocedures af te handelen.

Marokko profiteert er ook van, niet alleen in de vorm van geld en materieel, maar ook door zijn status als strategische partner, toegang tot Europese besluitvormers en een grotere onderhandelingspositie bij zaken als handel, visa, investeringen en diplomatieke aangelegenheden.
Maar daarin schuilt ook de zwakte. Zodra Europa een deel van zijn grenscontrole aan een ander land toevertrouwt, kan dat land zelf bepalen hoe streng de regels worden gehandhaafd en wanneer ze worden versoepeld.

Het duidelijkste precedent deed zich voor in Ceuta in mei 2021. Binnen ongeveer twee dagen kwamen zo’n 8.000 mensen de enclave binnen, waaronder ongeveer 1.500 minderjarigen, nadat de Marokkaanse veiligheidsdiensten volgens Spanje een ongebruikelijke passiviteit hadden getoond.

Veel migranten liepen gewoon langs de kust of zwommen om de zeebarrière heen. Het incident vond plaats midden in een diplomatieke crisis. Spanje had Brahim Ghali, leider van het Polisario Front, dat streeft naar onafhankelijkheid voor de Westelijke Sahara, in het geheim medische behandeling op Spaans grondgebied laten ondergaan. Marokko, dat de Westelijke Sahara als een integraal onderdeel van zijn grondgebied beschouwt, reageerde woedend.

De Spaanse minister van Defensie, Margarita Robles, beschuldigde Rabat destijds van “chantage” en zei dat het land migranten en minderjarigen gebruikte om druk op Spanje uit te oefenen.

Het Europees Parlement veroordeelde later wat het omschreef als het gebruik door Marokko van grenscontroles en migratie, met name van niet-begeleide minderjarigen, als een instrument van politieke druk op een EU-lidstaat. Marokko verwierp de beschuldigingen.

Maar in Madrid was de boodschap onmiskenbaar: de Spaanse grenzen hingen niet alleen af ​​van het aantal politieagenten, soldaten en hekken aan de Spaanse kant, maar ook van de staat van de relaties met Rabat.

Het jaar daarop veranderde Spanje zijn aloude standpunt over de Westelijke Sahara en steunde het Marokkaanse autonomieplan als basis voor de oplossing van het conflict. De betrekkingen verbeterden en de samenwerking aan de grens werd versterkt. Dat betekent echter niet dat elke migratiegolf vanuit Marokko door de regering wordt georkestreerd.

Rabat zelf staat onder druk van jonge Marokkanen die willen vertrekken, smokkelnetwerken en duizenden migranten die vanuit Afrika ten zuiden van de Sahara aankomen. Maar de gebeurtenissen van 2021 lieten zien hoe zelfs een tijdelijke en onofficiële versoepeling van de handhaving binnen enkele uren kan uitmonden in een Europese crisis.

Van Tunesië naar Mauritanië

Marokko is zeker niet het enige land dat bij dit model betrokken is. De Europese Unie heeft de afgelopen jaren een reeks overeenkomsten gesloten met Noord-Afrikaanse en Sahel-landen, waarin economische hulp en investeringen worden gecombineerd met toezeggingen om illegale migratie te beteugelen.

In 2023 ondertekende Europa een memorandum van overeenstemming met Tunesië, waarin 105 miljoen euro aan migratiesteun was opgenomen, bijna drie keer zoveel als de gemiddelde jaarlijkse financiering voor dat doel in de twee voorgaande jaren. Het geld was bedoeld om de grenzen te versterken, mensensmokkel te bestrijden, migranten terug te sturen en doden op zee te voorkomen.

Mauritanië, dat een belangrijk vertrekpunt is geworden voor boten op weg naar de Canarische Eilanden, is in 2024 een migratiepartnerschap met de EU aangegaan, ondersteund door een hulppakket van 210 miljoen euro.

Niet al dat geld was bestemd voor migratie. Het ging ook om humanitaire hulp, werkgelegenheid en veiligheid. Maar een groot deel van het programma was gericht op grenscontrole, het ontwrichten van smokkelnetwerken en het tegenhouden van boten die de Atlantische Oceaan op wilden varen.

Egypte kreeg ook de status van strategische partner. Een EU-steunpakket voor Caïro, dat in 2024 werd aangekondigd, omvatte in totaal 7,4 miljard euro aan leningen, investeringen en subsidies. Ongeveer 200 miljoen euro aan subsidies was bestemd voor migratiebeheer.
Voor Europa werd de economische stabiliteit van Egypte, een land met meer dan 100 miljoen inwoners dat ook vluchtelingen en asielzoekers uit de hele regio heeft opgevangen, een punt van zorg voor de interne veiligheid.

Brussel presenteert dergelijke overeenkomsten als brede partnerschappen op het gebied van infrastructuur, energie, onderwijs en werkgelegenheid, en niet simpelweg als betalingen om migranten tegen te houden. Ze zijn ook gebaseerd op het argument dat migratie niet kan worden aangepakt zonder de onderliggende oorzaken aan te pakken, zoals armoede, oorlog, werkloosheid en instabiliteit. In de praktijk wordt een van de belangrijkste criteria waaraan deze regelingen worden afgemeten echter of ze het aantal boten dat de Europese kusten bereikt, daadwerkelijk verminderen.

Erdoğans ‘open poorten’ en Lukashenko’s ‘hybride aanval’

Turkije heeft duidelijker dan vrijwel elk ander land aangetoond hoe migratie kan worden ingezet als drukmiddel in de relaties met Europa.
In het kader van een overeenkomst uit 2016 stemde Ankara ermee in om migranten die illegaal in Griekenland waren aangekomen terug te nemen, terwijl Europa miljarden euro’s beschikbaar stelde ter ondersteuning van vluchtelingen en de gemeenschappen die hen opvingen. De EU-faciliteit voor vluchtelingen in Turkije bereikte uiteindelijk een bedrag van zes miljard euro.

De Turkse president Recep Tayyip Erdoğan heeft herhaaldelijk gedreigd “de poorten te openen” en miljoenen vluchtelingen naar Europa te sturen als Ankara niet meer politieke en financiële steun zou ontvangen.

In februari 2020 werd de dreiging beleid. Turkije kondigde aan dat het migranten die de Griekse en Bulgaarse grens probeerden te bereiken niet langer zou tegenhouden, waarna duizenden mensen richting de grensovergangen trokken. Deze stap kwam te midden van gevechten in Syrië en Turkse eisen voor meer Europese steun.

Europa ontdekte dat de overeenkomst die het aantal aankomsten op de Griekse eilanden drastisch had verminderd, ook een diepe afhankelijkheid van Ankara had gecreëerd. Geschillen over geld, visa, Syrië of de relatie met Erdoğan konden plotseling een directe bedreiging vormen voor de buitengrens van Europa.

Aan de oostgrens van Europa werd het gebruik van migranten nog controversiëler. In 2021 beschuldigden de EU, Polen, Litouwen en Letland de regering van de Wit-Russische president Alexander Loekasjenko ervan migranten, met name uit het Midden-Oosten, naar Minsk te brengen en hen vervolgens naar de EU-grens te leiden.

Het EU-asielagentschap concludeerde dat Belarus maatregelen had genomen om irreguliere migratie te faciliteren, eerst naar Litouwen en later naar Letland en Polen. Brussel omschreef de actie als een “hybride aanval” bedoeld als vergelding voor Europese sancties en om lidstaten te destabiliseren. Belarus en Rusland ontkenden de migratiestroom te hebben georganiseerd.

In dat geval betaalde Europa geen buurland om zijn grens te bewaken. In plaats daarvan stond het tegenover een vijandige regering die ervan werd beschuldigd dezelfde kwetsbaarheid tegen Europa uit te buiten.

Migranten die Europa probeerden te bereiken, raakten gevangen tussen Wit-Russische troepen die hen westwaarts dreven en Poolse troepen die hen de toegang beletten, vaak in ijskoude omstandigheden en zonder adequate bescherming.

De les was vergelijkbaar: migratie is niet alleen een humanitair of economisch vraagstuk. Wanneer grote aantallen mensen in korte tijd migreren, kan migratie een instrument van buitenlands beleid worden, druk uitoefenen op regeringen, de verdeeldheid binnen de EU vergroten en anti-immigratiepartijen versterken.

Het Europese beleid om zijn grenzen naar de buitenwereld te verplaatsen, brengt nog een andere prijs met zich mee. Hoe meer verantwoordelijkheid voor het tegenhouden van migratie wordt overgedragen aan landen buiten Europees grondgebied, hoe verder migranten, vluchtelingen en asielzoekers buiten het bereik van Europese rechtbanken, toezichthouders en media komen te liggen.

Libië is daarvan het meest sprekende voorbeeld. Jarenlang hebben de EU en individuele lidstaten de Libische kustwacht voorzien van materieel, training en financiering om boten te onderscheppen en passagiers terug naar Libië te brengen.

Mensenrechtenorganisaties zeggen dat veel van de teruggestuurde personen naar detentiecentra worden gestuurd waar marteling, seksueel geweld, afpersing, dwangarbeid en willekeurige detentie zijn gedocumenteerd.

Brussel stelt dat de verleende steun onder meer bestaat uit toezichtsmechanismen, inspanningen tegen mensenhandelnetwerken en vrijwillige terugkeerprogramma’s die migranten helpen terug te keren naar hun land van herkomst. Critici beweren echter dat Europa in feite anderen betaalt om acties uit te voeren die het zelf niet op dezelfde manier op eigen grondgebied zou kunnen verrichten, terwijl het zich tegelijkertijd onttrekt aan de wettelijke en maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de gevolgen.

Soortgelijke kritiek is geuit op de samenwerking met Tunesië, Marokko en Egypte. Regeringen met een controversieel mensenrechtenbeleid ontvangen geld, materieel en politieke legitimiteit omdat Europa ze essentieel acht voor de beveiliging van zijn grenzen.

Naarmate de angst voor migratie in de EU-lidstaten toeneemt, zo stellen critici, neemt de bereidheid van Europa om voorwaarden te stellen of zijn partners ter verantwoording te roepen af.

Wie heeft de sleutel in handen?

De Europese strategie is niet zonder succes. Samenwerking met doorreislanden kan levens redden, smokkelnetwerken ontmantelen, legale migratieroutes creëren en mensen ervan weerhouden gevaarlijke reizen te ondernemen.

Landen zoals Marokko, Tunesië en Mauritanië zijn niet alleen maar poortwachters van Europa. Ook zij worden geconfronteerd met eigen migratiedruk, hebben lange grenzen die bewaakt moeten worden en bieden onderdak aan aanzienlijke aantallen migranten en vluchtelingen.
Maar hoe meer de Europese Unie afhankelijk wordt van niet-lidstaten, hoe meer controle ze feitelijk aan hen overdraagt. Europees geld kan samenwerking kopen, maar het kan die niet voor onbepaalde tijd garanderen. Een economische crisis, een diplomatieke confrontatie, een eis tot politieke erkenning of simpelweg een falende handhaving kan een weg heropenen die Europa voorgoed gesloten achtte.

De recente grensoverschrijding in Ceuta bewijst niet dat Marokko opzettelijk de migratiedruk heeft opgevoerd, zoals Spanje in 2021 beweerde. De Spaanse inlichtingendienst lijkt er niet van overtuigd dat Rabat de laatste migratiegolf uit het niets heeft gecreëerd. Geruchten op sociale media, de rechterlijke uitspraak en economische problemen hebben duizenden mensen naar de grens gedreven.

Maar toen ze aankwamen, liet het land dat Europa betaalt om hen tegen te houden hen volgens de beoordeling de grens oversteken. De episode laat zien dat de grens van Europa niet eindigt bij de hekken van Ceuta, de Griekse kustlijn of de wateren voor de kust van Italië. Hij begint bij de bases van de Libische kustwacht, de controleposten van de Marokkaanse politie, de havens van Tunesië en Mauritanië en de onderhandelingstafels in Ankara.

Het mechanisme dat de stroom migranten naar Europa reguleert, bevindt zich vaak buiten Europa zelf, in handen van regeringen die precies begrijpen hoe waardevol die macht is.